環工技師公會會訊99 年05-06 月＜雙月刊＞
9
論述園地
平議司法審查與環評審查的法律效力之爭
胡思聰
最高行政法院於99 年1 月21 日，判決「撤銷」環保署於95 年7 月31 日，
對於「中部科學工業園區后里園區（七星農場部分）開發計畫」環境影響評估所
作成之「審查結論」；本案為環評審查結論遭最高行政法院撤銷之首宗案例，各
界都極為關注。由於本開發案的「撤銷」宣判茲事體大，除關係到國民健康也關
乎重大經濟建設，更由於是「高度科技性、專業性」審查密度與判斷餘地之法理
爭議，環保署遂於1 月28 日召集相關部會尋求相關法律見解。
根據媒體報導，當時與會學者專家及法務部之共識，認為《環境影響評估法》
第14 條及第22 條原立法旨意及法條文義所規範者，乃係指「自始未經完成環評
審查」者。本開發案「已依程序完成環評審查」，而於事後由行政法院判決撤銷，
並非「自始未經完成環評審查」；故無上述環評法第14 條適用之問題。隨後環保
主管機關又邀請政界、法界、環保界學者專家，召開多次環境影響評估制度檢討
與展望研討會，但「二極對立」的觀點仍然存在，都未能說服或獲得對方的認同。
有官員引《行政程序法》第117 條第一款「撤銷對公益有重大危害者」，或
第二款「…信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益
者」，而主張本開發案之許可「不得撤銷」。但該法第119 條第二款也揭示「不值
得保護」的信賴條件，包括有「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致
使行政機關依該資料或陳述而做成行政處分者」以及第三款「明知行政處分違
法」。環保團體及維護環評法程序的人士認為，本案於95 年的環評內容及其審查
過程，其實已有「行政處分違法」嫌疑，也有「對重要事項提供不正確資料」之
事實；其「不值得」保護的事證昭然。
環保署認為本開發案目的事業主管機關、中部科學工業園區管理局及相關機
關所核發之開發許可證與核准文件，是否繼續有效，屬各該事權機關之職權。由
上述機關就主管法令與行政程序法，在兼顧國民健康權益、園區廠商信賴保護以
及相關員工生計前提下，審慎妥善處理；不應由最高行政法院判決或依其判決執
行。但此項說法讓環保界人士認為不可思議。因為本項開發案的「開發者」是中
科工業園區管理局、目的事業主管機關是國科會，與「園區廠商」沒有直接關係；
不應將廠商權益扯進來。而且這種說詞，無異自己否定環評法的規定；環保署廿
多年來辛苦建立的環評制度權威及賦予的崇高性，將因此一夕崩解。未來環評程
環工技師公會會訊99 年05-06 月＜雙月刊＞
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序與審查的正確性與終極權威性，將會招致更多不信任的質疑及批評；而開發者
也會更視環評程序為畏途，預見可能的「嚴苛與阻礙」條件而放棄建設投資。
對於最高行政法院此項判決，環保署自始即宣稱會衡度相關法令、據以審慎
辦理，並依判決意旨「請國科會中科園區管理局補正，於原環境影響說明書內加
入環境品質及現況、健康風險評估等資料，再提該署環境影響評估審查委員會重
新審議」。環保署這樣的說詞，反而坐實本開發方案「環評程序未完成」的外界
質疑，而有重大環境影響「尚待」調查評估，原開發申請「許可」應即失效，或
至少有暫時凍結之「執法」必要。其實當初結論作出「…開發單位於營運前應提
健康風險評估，…如評估結果對居民健康有長期不利影響，應承諾無條件撤銷本
開發案」的方式，便明顯瑕疵。因為依照環評「防範未然」的立法精神，遇有「重
大影響」必須進入第二階段環評及審查，豈可於第一階段即作成「有條件通過」
之違法判斷，並以前述「但書」搪塞；所以最高法院認定行政機關之判斷有「出
於錯誤資訊或錯誤事實之認定」與「濫用判斷」之違法。
回顧《環境影響評估法》立法過程的論證，最後排除由目的事業主管機關審
理環評書件的設計，確定由環保主管機關掌理環境影響評估審查權；而為使環保
主管機關能貫徹其審查結論，環評法第14 條第二項規定「經主管機關審查認定
不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可」，使環保主管機關不僅
能掌握審查程序，更得以否決開發行為之進行。但另一方面，為避免開發者因環
保主管機關之「否決權」而遭受過度限制，在歷經多次朝野協商後，也賦予開發
單位有重新審查之機會，而在第14 條第二項後段再增列「開發單位得另行提出
替代方案，重新送主管機關審查」。因此，就現行制度而言，其實已充分平衡考
量開發者權益。
然而因為環評審查結論具有行政否決權，因此導致許多重大開發案件審查過
程迭生爭議；尤其有關環境風險與健康風險問題的調查評估，本開發案的系爭之
點即在此。由於如何進行有關環境健康風險調查評估及風險管理？如何訂出可接
受的風險值？一直沒有短期可及、有效而可確信的評估技術，以致於在環評執行
層面，常被認為是曠日廢時又不周全的項目，而遭到開發者極力的迴避。這也是
本項重大開發案當時選擇「便宜行事」與日後始料未及「橫生枝節」的肇因。
另外，要指出的是《環境影響評估法》立法之初，為了強化捍衛環境的法律
效力，在第23 條第七項、第八項中賦予公民及公益團體有「提起訴訟」之權力；
第24 條有「移送法院強制執行」的明白揭示。就法論法，「…，請國科會中科園
區管理局補正，…，再提該署環境影響評估審查委員會重新審議」，意味著「環
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評程序未完成」是事實。環保署依法應立即以「情節重大」視之，並依第23 條
第二項「…轉請目的事業主管機關，命其停止開發行為。必要時，主管機關得逕
命其停止實施開發行為，…」。復依第五項規定「前項停止實施開發行為期間，
為防止環境影響之程度、範圍擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要
求開發單位進行復整改善及緊急應變措施。不遵行者，主管機關得函請目的事業
主管機關廢止其許可」；環保界與法律界人士咸認，這應是環保主管機關對環評
法令最基本的執法態度。
總結而言，依《環境影響評估法》立法原則與旨意，環保主管機關在此項中
科三期開發許可案遭撤銷的立場，應該是以「保護環境、維護環境正義」為優先。
若能如此，環保主管機關比較能於日後繼續捍衛《環境影響評估法》的專業審查
判斷及法效性。至於最高行政法院基於本開發許可案涉及「重要法益」，並有「適
正考慮」不週及「判斷逾越」的爭議，而施以司法權之撤銷控制，吾人認為符合
社會期待與環境正義，也符合法治主義（法治國原則）的精神。
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平議司法審查與環評審查的法律效力之爭
胡思聰
最高行政法院於99 年1 月21 日，判決「撤銷」環保署於95 年7 月31 日，
對於「中部科學工業園區后里園區（七星農場部分）開發計畫」環境影響評估所
作成之「審查結論」；本案為環評審查結論遭最高行政法院撤銷之首宗案例，各
界都極為關注。由於本開發案的「撤銷」宣判茲事體大，除關係到國民健康也關
乎重大經濟建設，更由於是「高度科技性、專業性」審查密度與判斷餘地之法理
爭議，環保署遂於1 月28 日召集相關部會尋求相關法律見解。
根據媒體報導，當時與會學者專家及法務部之共識，認為《環境影響評估法》
第14 條及第22 條原立法旨意及法條文義所規範者，乃係指「自始未經完成環評
審查」者。本開發案「已依程序完成環評審查」，而於事後由行政法院判決撤銷，
並非「自始未經完成環評審查」；故無上述環評法第14 條適用之問題。隨後環保
主管機關又邀請政界、法界、環保界學者專家，召開多次環境影響評估制度檢討
與展望研討會，但「二極對立」的觀點仍然存在，都未能說服或獲得對方的認同。
有官員引《行政程序法》第117 條第一款「撤銷對公益有重大危害者」，或
第二款「…信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益
者」，而主張本開發案之許可「不得撤銷」。但該法第119 條第二款也揭示「不值
得保護」的信賴條件，包括有「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致
使行政機關依該資料或陳述而做成行政處分者」以及第三款「明知行政處分違
法」。環保團體及維護環評法程序的人士認為，本案於95 年的環評內容及其審查
過程，其實已有「行政處分違法」嫌疑，也有「對重要事項提供不正確資料」之
事實；其「不值得」保護的事證昭然。
環保署認為本開發案目的事業主管機關、中部科學工業園區管理局及相關機
關所核發之開發許可證與核准文件，是否繼續有效，屬各該事權機關之職權。由
上述機關就主管法令與行政程序法，在兼顧國民健康權益、園區廠商信賴保護以
及相關員工生計前提下，審慎妥善處理；不應由最高行政法院判決或依其判決執
行。但此項說法讓環保界人士認為不可思議。因為本項開發案的「開發者」是中
科工業園區管理局、目的事業主管機關是國科會，與「園區廠商」沒有直接關係；
不應將廠商權益扯進來。而且這種說詞，無異自己否定環評法的規定；環保署廿
多年來辛苦建立的環評制度權威及賦予的崇高性，將因此一夕崩解。未來環評程
環工技師公會會訊99 年05-06 月＜雙月刊＞
10
序與審查的正確性與終極權威性，將會招致更多不信任的質疑及批評；而開發者
也會更視環評程序為畏途，預見可能的「嚴苛與阻礙」條件而放棄建設投資。
對於最高行政法院此項判決，環保署自始即宣稱會衡度相關法令、據以審慎
辦理，並依判決意旨「請國科會中科園區管理局補正，於原環境影響說明書內加
入環境品質及現況、健康風險評估等資料，再提該署環境影響評估審查委員會重
新審議」。環保署這樣的說詞，反而坐實本開發方案「環評程序未完成」的外界
質疑，而有重大環境影響「尚待」調查評估，原開發申請「許可」應即失效，或
至少有暫時凍結之「執法」必要。其實當初結論作出「…開發單位於營運前應提
健康風險評估，…如評估結果對居民健康有長期不利影響，應承諾無條件撤銷本
開發案」的方式，便明顯瑕疵。因為依照環評「防範未然」的立法精神，遇有「重
大影響」必須進入第二階段環評及審查，豈可於第一階段即作成「有條件通過」
之違法判斷，並以前述「但書」搪塞；所以最高法院認定行政機關之判斷有「出
於錯誤資訊或錯誤事實之認定」與「濫用判斷」之違法。
回顧《環境影響評估法》立法過程的論證，最後排除由目的事業主管機關審
理環評書件的設計，確定由環保主管機關掌理環境影響評估審查權；而為使環保
主管機關能貫徹其審查結論，環評法第14 條第二項規定「經主管機關審查認定
不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可」，使環保主管機關不僅
能掌握審查程序，更得以否決開發行為之進行。但另一方面，為避免開發者因環
保主管機關之「否決權」而遭受過度限制，在歷經多次朝野協商後，也賦予開發
單位有重新審查之機會，而在第14 條第二項後段再增列「開發單位得另行提出
替代方案，重新送主管機關審查」。因此，就現行制度而言，其實已充分平衡考
量開發者權益。
然而因為環評審查結論具有行政否決權，因此導致許多重大開發案件審查過
程迭生爭議；尤其有關環境風險與健康風險問題的調查評估，本開發案的系爭之
點即在此。由於如何進行有關環境健康風險調查評估及風險管理？如何訂出可接
受的風險值？一直沒有短期可及、有效而可確信的評估技術，以致於在環評執行
層面，常被認為是曠日廢時又不周全的項目，而遭到開發者極力的迴避。這也是
本項重大開發案當時選擇「便宜行事」與日後始料未及「橫生枝節」的肇因。
另外，要指出的是《環境影響評估法》立法之初，為了強化捍衛環境的法律
效力，在第23 條第七項、第八項中賦予公民及公益團體有「提起訴訟」之權力；
第24 條有「移送法院強制執行」的明白揭示。就法論法，「…，請國科會中科園
區管理局補正，…，再提該署環境影響評估審查委員會重新審議」，意味著「環
環工技師公會會訊99 年05-06 月＜雙月刊＞
11
評程序未完成」是事實。環保署依法應立即以「情節重大」視之，並依第23 條
第二項「…轉請目的事業主管機關，命其停止開發行為。必要時，主管機關得逕
命其停止實施開發行為，…」。復依第五項規定「前項停止實施開發行為期間，
為防止環境影響之程度、範圍擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要
求開發單位進行復整改善及緊急應變措施。不遵行者，主管機關得函請目的事業
主管機關廢止其許可」；環保界與法律界人士咸認，這應是環保主管機關對環評
法令最基本的執法態度。
總結而言，依《環境影響評估法》立法原則與旨意，環保主管機關在此項中
科三期開發許可案遭撤銷的立場，應該是以「保護環境、維護環境正義」為優先。
若能如此，環保主管機關比較能於日後繼續捍衛《環境影響評估法》的專業審查
判斷及法效性。至於最高行政法院基於本開發許可案涉及「重要法益」，並有「適
正考慮」不週及「判斷逾越」的爭議，而施以司法權之撤銷控制，吾人認為符合
社會期待與環境正義，也符合法治主義（法治國原則）的精神。
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